回顧中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的成效，從宏觀趨勢、外部環(huán)境和不同類型城市的交通結(jié)構(gòu)特征入手，對新時期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)進行深入分析。系統(tǒng)梳理了城市公共交通內(nèi)涵、定位，以及城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施若干要點。圍繞政府與市場的關(guān)系、跨交通方式統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，以及綠色交通內(nèi)涵等提出了落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的制度建設要求。在推動城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過程中，應進一步凝聚共識，以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能；積極促進規(guī)劃方法創(chuàng)新，因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動；始終堅持有效市場與有為政府相結(jié)合，充分發(fā)揮公共交通運營企業(yè)的市場主體作用；全面強化政府引導，將宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合。

汪光燾 原建設部部長 第十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員 高級工程師

研究背景

在總結(jié)近十余年中國城市公共交通發(fā)展的成效和問題基礎上，本文提出在建設社會主義現(xiàn)代化強國的新發(fā)展階段要統(tǒng)一認識、堅持改革、鼓勵創(chuàng)新，提升城市公共交通的整體效能，引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具出行。

公交優(yōu)先發(fā)展成效與挑戰(zhàn)

2012年，國家自然科學基金委員會管理學部設置應急科學研究?？铐椖?ldquo;我國城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”[1]，系統(tǒng)性探討了公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵、目標、體系、策略及實施途徑等。同年，《國務院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》(國發(fā)〔2012〕64號)印發(fā)[2]，強調(diào)要加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置。城市公共交通優(yōu)先發(fā)展首次上升成為國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略(以下簡稱“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”)，城市公共交通發(fā)展成效顯著。

1 取得的成效

1）設施供給不斷增強。

截至2022年底，全國(不含港澳臺)已有53座城市開通運營城市軌道交通，運營線路292條，配屬車輛6.26萬輛，運營里程9 554.6 km，年客運量突破193億人次。北京、上海、深圳、長沙等城市的軌道交通客運量已超過公共汽電車客運量，部分城市的軌道交通在公共交通體系中的地位已從骨干向主體轉(zhuǎn)變。全國公共汽電車運營線路總數(shù)7.8萬條，運營線路總長度突破166萬km，公交專用車道里程達到1.99萬km，城市建成區(qū)公共汽電車站500 m半徑覆蓋水平顯著提升[3]。

2）車路裝備提質(zhì)升級。

截至2022年底，全國擁有公共汽電車共計70.32萬輛，其中純電動車45.55萬輛，電動化比例達到64.8%[3]，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成效顯著。空調(diào)車比例達到82.1%，乘車體感舒適度全面改善。衛(wèi)星定位系統(tǒng)覆蓋率超過90%，基本實現(xiàn)了車輛到站時間預報的全覆蓋。

3）服務模式不斷創(chuàng)新。

為應對市場變化，各城市在面向特定需求的公共交通服務模式探索創(chuàng)新方面取得顯著成效。截至2022年底，超過50座國家公交都市創(chuàng)建城市開通定制公交、旅游專線、通勤班車等特色服務[5-6]，不斷滿足市民對出行服務的多樣化、個性化需求。

綜上，自公交優(yōu)先戰(zhàn)略提出以來，公共交通對優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)起到了關(guān)鍵作用。特別在超(特)大城市日漸成網(wǎng)的城市軌道交通引領(lǐng)和支撐下，城市空間格局不斷優(yōu)化、拓展，大客流逐步向軌道交通走廊聚集，城市軌道交通在城市出行中的主體功能得到充分發(fā)揮。各地積極探索公共汽電車運營與服務模式創(chuàng)新，通過進社區(qū)、發(fā)展按需響應服務等措施，不斷提升居民，特別是老年人和未成年人的基本出行保障服務水平。此外，網(wǎng)絡預約出租汽車(以下簡稱“網(wǎng)約車”)等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，在適應一般人群的特殊需求和特殊人群的需求方面發(fā)揮了積極作用。共享單車興起和快速發(fā)展，改善了居民短距離出行難題，提供了公共交通“最后一公里”接駁服務。

2 發(fā)展中面臨的問題

2.1 宏觀視角下的城市公共交通發(fā)展

1）城市軌道交通和公共汽電車“兩增一降”趨勢加劇。

公共交通基礎設施規(guī)模和運力規(guī)模持續(xù)提升。2010—2022年，公共汽電車線網(wǎng)長度從約63萬km增長至超過166萬km，車輛規(guī)模從約42萬輛增長至超過70萬輛，增幅分別達到163%和67%(見圖1)。但是，公共交通在與其他交通方式的競爭中漸漸喪失優(yōu)勢，城市軌道交通和公共汽電車整體客運量呈現(xiàn)逐年下滑態(tài)勢(見圖2)。其中，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)城市公共汽電車車均客運強度的均值僅為1.21人次·輛-1·km-1，最低的省市不足0.6人次·輛-1·km-1(見圖3)。

圖1 2010—2021年全國公共汽電車線網(wǎng)長度、車輛規(guī)模增長

資料來源：根據(jù)交通運輸部公布的歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)繪制。

圖2 2012—2022年全國公共汽電車、城市軌道交通客運量

資料來源：根據(jù)交通運輸部公布的歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)繪制。

圖3 2022年31個省(自治區(qū)、直轄市)城市公共汽電車車均客運強度

資料來源：根據(jù)文獻[7]數(shù)據(jù)繪制。

2）運營收入難以覆蓋運營成本，大規(guī)模公共交通企業(yè)陷入經(jīng)營困境。

從2022年北京、上海、深圳、廣州、武漢、長沙、成都等20多個城市的地鐵公司公布的財務報告數(shù)據(jù)來看，只有深圳、武漢、濟南、上海4座城市扣除補貼的利潤為正，其余均不同程度虧損，且相比2021年，超過一半的企業(yè)利潤顯著下滑，最大降幅超過45%(見圖4)。從2023年上半年情況來看，已披露財報數(shù)據(jù)的28座城市中，共有15座城市的地鐵補貼額為2億元以上，其中北京地鐵獲補貼最多，高達92.05億元，扣除補貼外23座城市的地鐵處于虧損狀態(tài)(見圖5)。

圖4 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運營企業(yè)凈利潤變化

資料來源：根據(jù)文獻[8]繪制。

圖5 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運營企業(yè)減去其他收益后的凈利潤

資料來源：基于文獻[9]繪制。

公共汽電車發(fā)展過程中，地方財政背負的長期壓力和潛在風險不容忽視。北京、上海、廣州、深圳等超大城市每年用于支持公共汽電車發(fā)展的財政補貼金額高達幾十億、上百億元，隨著客流的持續(xù)下降 (見圖6和圖7)，補貼資金的利用效率大幅下滑，單人次出行的補貼金額甚至超過10元。對于一般公共財政預算收入僅有百億或者千億元水平的城市而言，政府與企業(yè)在共渡城市公共交通系統(tǒng)改革難關(guān)方面面臨的挑戰(zhàn)更加嚴峻。自2021年以來，河北、山東、河南、江蘇、廣東、遼寧、海南等全國多省市相繼出現(xiàn)公共汽電車停運風波，多地超過20家城市軌道交通運營企業(yè)和公共汽電車企業(yè)欠薪，引發(fā)社會穩(wěn)定性風險。

圖6 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車財政補貼

資料來源：根據(jù)文獻[10-13]整理。

圖7 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車客運量

資料來源：根據(jù)文獻[10-13]整理。

3）網(wǎng)約車總量調(diào)控政策缺位，供給側(cè)超飽和引發(fā)新一輪行業(yè)動蕩。一方面，受網(wǎng)約車影響，巡游出租汽車客運量銳減，2022年全國巡游出租汽車客運量208.2億人次，較2021年減少58.71億人次，降幅22%。另一方面，網(wǎng)約車入行門檻較低，新型冠狀病毒感染疫情(以下簡稱“疫情”)后更是成為吸納其他行業(yè)冗余從業(yè)人員再就業(yè)的重要領(lǐng)域。僅2023年5月，全國新發(fā)放網(wǎng)約車駕駛員證約17.8萬本，環(huán)比增長3.1%，各地發(fā)放駕駛員證總數(shù)達到558.4萬本[14]，相比2020年12月289.1萬本增長93.2%[15]。這一背景下，單車日均接單量從2020年末23.3單下降至2023年4月10.2單[16]，網(wǎng)約車市場被嚴重稀釋。多地探索建立網(wǎng)約車退出機制，但存在決策滯后、無法標本兼治等問題。濟南、東莞、溫州等地接連發(fā)布網(wǎng)約車飽和預警，提醒當?shù)鼐W(wǎng)約車日均接單量不足10單，收入不足以支付保險、車輛損耗等必要開支。長沙、三亞等地相繼宣布暫停受理網(wǎng)約車經(jīng)營許可[17-18]。4）城市公共交通企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新運行模式不夠，機制不靈活。近年來，全國各地相繼推出包括定制公交、社區(qū)公交、小型公交等在內(nèi)的一系列服務產(chǎn)品。通過票制票價突破、運營模式創(chuàng)新等各項措施，促進從定線路、定車站的服務向優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的個性化服務拓展。當前由企業(yè)自主開展的公共交通預約服務上座率相對較高，車均客運強度的均值高達1.7人次·輛-1·km-1以上。但是面對龐大的定線路、定車站的公共汽電車系統(tǒng)，這類創(chuàng)新服務對于全面扭轉(zhuǎn)運力投入產(chǎn)出效益低的局面依然杯水車薪，同時缺乏政府主導的制度保障，例如區(qū)域特許經(jīng)營制度。

2.2 公共交通發(fā)展面臨的外部環(huán)境

1）小汽車購買和使用成本連年下降，居民對公共交通的依賴性被削弱。

品牌多元化、制造成本下降、銷售價格下調(diào)進一步刺激了購車需求，城鄉(xiāng)居民私人擁有機動車數(shù)量顯著提高。近30年，中國汽車生產(chǎn)能力大幅提高，2022年汽車產(chǎn)量達到2 702.1萬輛[19]。截至2022年底，全國機動車保有量達到4.17億輛，其中汽車保有量達到3.19億輛，千人汽車保有量達到226輛[20]。機動車駕駛?cè)藬?shù)量超過5億人，其中汽車駕駛?cè)诉_到4.64億人，機動車和駕駛?cè)丝偭烤邮澜绲谝?。從使用成本來看，即使將車輛折舊、保險、保養(yǎng)、燃油、停放等各種費用考慮在內(nèi)，一臺普通家用燃油汽車的使用成本也僅為2.5元·km-1左右，每日開車出行占一般家庭日均可支配收入的比例僅為5%~10%。

2）由于騎行省力、行駛速度快、使用成本低、占用空間少、“門到門”出行方便等特點，電動自行車已深入百姓家庭。

過去20年，中國電動自行車保有量從5.8萬輛增長至超過3.5億輛，已形成全球最大的電動自行車生產(chǎn)銷售和使用市場[21]。從人均電動自行車保有量來看，上海已達到0.6臺·人-1[11]，北京、廣州、深圳、成都等城市也相繼達到0.25~0.32臺·人-1[10, 12-13, 22]，群眾需求大、普及程度高。與此同時，共享電單車異軍突起，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有超過20座各類城市投放運營共享電單車，僅美團一個品牌的電單車投放總量就超過1 000萬輛。由于騎行速度快(平均速度超過10 km·h-1)、費用低、續(xù)航能力強，電動自行車在一定程度上對公共交通形成了競爭和分流，是公共交通客運量下滑不可忽視的重要原因。

3）移動互聯(lián)正深刻改變居民生活方式，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上購物、網(wǎng)絡娛樂、網(wǎng)絡游戲等逐步成為習慣。

全國快遞業(yè)務量已從2010年23.39億件增長至2022年1 105.81億件[23]。2023年全國外賣騎手數(shù)量已突破700萬人[24-25]，網(wǎng)上下單已替代了部分日常出行。疫情三年更是加速了從“人找物”向“物找人”的轉(zhuǎn)變，城市人均日出行次數(shù)增長相繼邁入拐點，對機動化出行總量產(chǎn)生顯著影響。

4）疫情期間的階段性出行政策對部分居民出行方式的影響產(chǎn)生了永久性改變。

為降低近距離傳播風險，鼓勵市民優(yōu)先采用非集約化交通方式出行成為疫情期間的特定政策。這一過程中，部分公共交通常旅客日漸形成新的出行習慣，包括選擇個性化出行方式替代以往的集約化出行。從全國客運總量情況來看，城市軌道交通、公共汽電車和巡游出租汽車均未能回歸到疫情前的水平(見圖2)，發(fā)展形勢不容樂觀。

綜上，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展具有時代性和規(guī)律性。城市交通問題的本質(zhì)是提升城市的基礎公共服務水平[26]，城市政府主導的城市公共交通服務是城市基礎公共服務的重要方面。作為城市交通治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，城市政府在建立“政府—社會—居民”協(xié)同治理機制方面應發(fā)揮主導作用。將政府和市場主體提供的各類服務綜合起來制定發(fā)展目標、發(fā)展策略和具體行動，是構(gòu)建以集約化大運量城市軌道交通為骨干、各類服務相輔相成的基礎性公共服務體系，提升和發(fā)揮城市公共交通服務整體效能的基本前提。

2.3 不同類型城市的公共交通發(fā)展狀況

1）超大城市。

城市軌道交通是近20年超大城市建設最快、投資最大、運營成本最高的公共交通基礎設施。與城市開發(fā)強度最高、城市功能最集中、就業(yè)崗位和居住人口最密集的片區(qū)相耦合是城市軌道交通線網(wǎng)和車站空間布局的優(yōu)勢。從近年來幾座超大城市的交通結(jié)構(gòu)變化不難看出，公共汽電車出行分擔率的下滑與城市軌道交通的快速建設和網(wǎng)絡化運營極為相關(guān)(見圖8)。

圖8 超大城市交通結(jié)構(gòu)變化

2）特大城市。

雖然特大城市也在相繼推進城市軌道交通建設，但是由于尚未連續(xù)成網(wǎng)，對公共汽電車出行分擔率的影響極為有限。相比而言，私人汽車和電動自行車對公共汽電車出行的分流更加顯著。一方面，小汽車出行依然具有很強的競爭力，公共交通出行占機動化出行方式的比例顯著下降；另一方面，公共汽電車承擔的中短距離出行需求被電動自行車分流明顯，公共汽電車出行占全方式的比例普遍降至10%以下(見圖9)。

圖9 特大城市交通結(jié)構(gòu)變化

3）I型、II型大城市。

I型和II型大城市的居民出行距離相對更短，每日活動鏈更加復雜，對個性化的出行更加依賴，很多城市公共汽電車出行比例已從早期10%~20%下滑至5%~10%(見圖10)。

圖10 I型、II型大城市交通結(jié)構(gòu)變化

4）中小城市。

中小城市居民出行距離相對較短，電動自行車的競爭優(yōu)勢更加凸顯，通常在交通結(jié)構(gòu)中扮演主體角色，公共汽電車的地位愈加尷尬(見圖11)。

圖11 中小城市交通結(jié)構(gòu)變化

城市中心城區(qū)規(guī)模和城市行政區(qū)域內(nèi)城市形態(tài)在一定程度上決定了居民出行距離，對出行方式，尤其是通勤通學出行方式的選擇產(chǎn)生重要影響。從上述不同規(guī)模城市的城市軌道交通、公共汽電車的出行分擔率來看，勢必需要構(gòu)建差異化的公共交通服務體系，才能滿足居民對出行的多元化、個性化需求。同時，有兩個關(guān)鍵問題值得深思：一是對于超(特)大城市而言，在城市軌道交通陸續(xù)成網(wǎng)的背景下如何提升城市公共交通的整體效能；二是對于沒有或僅有一兩條城市軌道交通線路的大城市和中小城市而言，如何實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略。這是研究新階段城市公共交通優(yōu)先發(fā)展對策必須回答的問題。

公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施中面臨的關(guān)鍵問題

1 城市公共交通內(nèi)涵的再梳理

公交優(yōu)先戰(zhàn)略是國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，應首先明確城市公共交通的含義與范圍，由此決定了城市政府對基礎公共服務政策的制定和如何提升城市公共交通服務的整體效能。實施這一戰(zhàn)略的重要目標之一是引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具，包括城市軌道交通和公共汽電車。在定線、定班、定站的運營組織模式下，公共交通無法滿足“門到門”的個性化需求，“最后一公里”和換乘的便捷性廣受關(guān)注。隨著定制公交、社區(qū)公交、共享(電)單車等新模式、新業(yè)態(tài)應運而生，亟須通過法律和政策進一步明確定位以引導其規(guī)范化運營和有序發(fā)展。此外，關(guān)于巡游出租汽車和網(wǎng)約車應歸屬于個性化出行方式還是公共交通的爭論由來已久。實際管理中，針對私人擁有的小汽車從事以盈利為目的的道路交通運輸活動，需要將其使用性質(zhì)登記為營運。這意味著判斷的標準并非由車型決定，而是應以服務目的來定性。

中國不同層面的官方文件中對城市公共交通均有給出定義?！冻鞘泄步煌ü芾項l例(征求意見稿)》(2019年)給出的定義是：“本條例所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽(電)車(含有軌電車，下同)、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務的活動”[27]。公交都市建設也是以此定義建立指標體系并考核，在新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的當下無疑是需要優(yōu)化調(diào)整的?！督煌ㄟ\輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展和綠色出行典型案例的函》(交辦運函〔2023〕1373號)對城市公共交通的認知也突破了軌道交通和公共汽電車的局限。2011年印發(fā)的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》(GB/T 4754—2011)將城市公共交通運輸定義為城市旅客運輸活動，包括公共汽電車客運、城市軌道交通(含城市地鐵、輕軌、有軌電車等活動)、出租汽車客運，以及其他城市公共交通運輸[28]?！顿F州省城市公共交通條例》(2021年3月貴州省第十三屆人大常委會第二十四次會議通過)中規(guī)定：本條例所稱城市公共交通是指公共汽車客運和出租汽車客運[29]?！督K省公共交通治安管理條例》(2022年1月14日江蘇省第十三屆人大常委會第二十八次會議通過)中的定義是：“本條例所稱公共交通，是指利用公共汽電車、城市軌道交通、出租汽車(包括巡游出租汽車、網(wǎng)絡預約出租汽車)等公共交通工具為公眾提供出行服務的交通運輸方式”[30]。

國際城市對城市公共交通的定義也可以參考。早在1966年，美國公共交通協(xié)會(American Public Transportation Association, APTA)將公共交通行業(yè)定義為“由所有私有和公有的當?shù)乜瓦\交通企業(yè)組成，包括公共汽車線路、有軌電車、地鐵線路、長途汽車等，但不包括出租汽車、郊區(qū)鐵路、觀光巴士及校車”[31]。直至2004年，APTA才開始重新審視公共交通的概念，并將其定義為：“包括所有為乘客提供共乘車輛服務的地方或區(qū)域線路，這些服務包括：私有或公有公共汽車、城市軌道交通、輪渡、國營鐵路、長途公共汽車、與公共交通機構(gòu)簽訂合約的出租汽車、與公共交通機構(gòu)簽訂合約的汽車合用服務，以及其他為老年人或殘疾人提供的交通服務”[32]。2006年，這一概念再次變?yōu)?ldquo;為公眾提供定時的、持續(xù)的一般性或?qū)ｉT性交通服務”，包括公共汽車、地鐵、鐵路、無軌電車和輪渡，還包括為老年人、殘疾人提供的交通服務，以及在公共交通機構(gòu)合約管理下的汽車合用和出租汽車服務[33]。

綜上，大運量公共交通工具承擔的服務是實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的基礎，但并非城市公共交通的全部，從全出行鏈服務供給上看，只有提升集約化大運量公共交通服務與多元化、個性化公共交通服務的總體服務水平，才能引導居民主動降低小汽車使用強度。因此，城市公共交通不僅包括城市軌道交通、公共汽電車以及定制公交等大容量、定線、定站、定班運營的交通服務方式，也應當包括采用小型公共汽電車、出租汽車(包括巡游出租汽車和網(wǎng)約車)、共享單車等交通工具提供按需響應的交通服務方式，與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》(GB/T 4754—2011)保持共識。

2 公交優(yōu)先戰(zhàn)略的再共識

“我國城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”，強調(diào)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展并非一般意義上城市內(nèi)部公共交通工具運行的優(yōu)先，而是大力倡導集節(jié)約土地資源、節(jié)能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的科學的城市發(fā)展模式。其對公交優(yōu)先戰(zhàn)略內(nèi)涵的具體表述為：“在城市行政區(qū)域里，通過優(yōu)先配置資源，構(gòu)建適應市場機制、政府調(diào)控監(jiān)管的、符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段、由多種類型企業(yè)等經(jīng)營機構(gòu)提供均等和高效的公共服務的公共交通體系，引導出行者優(yōu)先選擇，引導城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護和改善人居環(huán)境”[1]。研究提出的“將城市公共交通優(yōu)先發(fā)展作為國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略”建議被國務院正式印發(fā)的文件采納。

2023年3月結(jié)題的國家自然科學基金重點項目“城市交通治理能力現(xiàn)代化理論研究”研究了城市交通問題的定位。按照黨的二十大關(guān)于建設人民滿意的服務型政府的總體要求，以公共行政的理念和政府改革的要求為切入點，參考公共服務以“內(nèi)容和形式”作為分類方式，結(jié)合城市交通問題自身特點，提出城市交通問題歸屬城市的基礎公共服務，依照《“十四五”公共服務規(guī)劃》普惠性非基本公共服務①，進一步加強普惠性、基礎性民生建設，完善共建共治共享的城市交通治理制度。因此，本文關(guān)于公交優(yōu)先戰(zhàn)略的基本認識如下：

1）城市交通問題具有極強的綜合性，既需要考慮居民出行需求的差異性，也需要考慮城市整體運行的安全和效率，由此決定了城市交通服務供給所面向的是在城市生活的全體居民，而非特定人或特定群體。

2）城市交通問題歸屬于城市的基礎公共服務范疇，本質(zhì)是提升城市的基礎公共服務水平。

3）作為城市交通治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，建立“政府—社會—居民”協(xié)同治理機制的關(guān)鍵在于提高城市的基礎公共服務水平。具體講，城市的基礎公共服務是指由政府主導，鼓勵市場主體企業(yè)參與，為城市居民的生活、就業(yè)及游憩等必不可少的人和物的移動需求提供服務，是城市可持續(xù)運行的基本保障。服務的決策即交通需求與交通供給的協(xié)同管理，其核心是權(quán)衡城市可持續(xù)運行和居民權(quán)益之間的利弊關(guān)系；服務的場景即提供城市交通設施和運行服務(即城市交通網(wǎng)絡的構(gòu)建和運行)；服務的方式即政府以財政資金提供，或者經(jīng)政府特許經(jīng)營和監(jiān)管由企業(yè)提供；服務的運行機制即城市居民納稅和使用者付費相結(jié)合。

城市公共交通是城市交通的重要組成部分，實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容是優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，要強調(diào)保障普通收入家庭，尤其是保障低收入家庭的基本出行權(quán)益。在城市交通問題的總體框架下，城市交通的高質(zhì)量發(fā)展須全面統(tǒng)籌多種公共交通方式，面向個體全過程出行，提升全鏈條的服務水平，推動公共交通整體效能的提升。

3 公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施的認識

政府、市場的權(quán)責與邊界事關(guān)堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落地實施，能否實現(xiàn)跨交通方式統(tǒng)籌事關(guān)超(特)大城市提升城市公共交通整體效能，對綠色交通的共識事關(guān)公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落實過程中能否可持續(xù)貫徹落實國家“雙碳”目標。對于以上3個問題的合理認知與相關(guān)制度建設尤為關(guān)鍵。

1）政府、市場的權(quán)責邊界模糊。

提升城市公共交通的整體效能能否取得成效，取決于特許經(jīng)營制度和服務收費價格機制的作用能否得到充分發(fā)揮。這兩項制度是政府主導提升城市基礎公共服務水平的重要制度，且目的在于通過規(guī)范政府部門和運營主體之間的責權(quán)關(guān)系，保障兌現(xiàn)向居民承諾的服務水平。當前制度框架下，公共交通的特許經(jīng)營和價格調(diào)整仍然采用行政審批的方式來管理，無論是超(特)大城市還是中小城市，都面臨著政府、企業(yè)等責任邊界不夠清晰的困境。在《城市公共交通管理條例(征求意見稿)》中，曾提出對公共汽電車管理采取線路專營權(quán)的方式，但該文件未能正式印發(fā)。關(guān)于區(qū)域?qū)I和線路轉(zhuǎn)型兩種模式，哪一種更適用于中國超(特)大城市仍需進一步論證。大運量交通的服務收費價格和補貼機制尚不完善，票價難以反映運營成本。以深圳市為例，單人次票價占居民日均可支配收入比例從2007年3.6%下降至2022年1.1%，顯著低于倫敦(7.4%)、多倫多(3.7%)、巴黎(3.1%)、紐約(2.1%)和新加坡(1.9%)等城市水平。中國公共汽電車企業(yè)普遍依賴政府財政兜底，通過自我降本增效來提升服務水平的內(nèi)生動力不足，市場在資源配置中的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。此外，巡游出租汽車與網(wǎng)約車雖然運營模式存在微小差異，但服務的卻是共同市場，不同市場主體采用不同的服務收費定價機制是造成網(wǎng)約車服務供給過剩等一系列問題的根源。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行亟須通過系統(tǒng)的回顧、評估和復盤取得更加廣泛的共識，進一步處理好政府與市場之間的關(guān)系。

2）缺乏跨方式的統(tǒng)籌發(fā)展機制。

中國城市軌道交通建設與土地之間的協(xié)同問題由來已久，綜合開發(fā)和土地溢價回收等機制不完善，導致城市公共交通廊道、樞紐(車站)與高密度就業(yè)崗位、居住的空間契合度低，多元化的城市功能難以在城市軌道交通車站上蓋或圍繞車站集中布局。以北京市為例，五環(huán)內(nèi)城市軌道交通車站周邊500 m人口覆蓋率35%、就業(yè)崗位覆蓋率44%。相比而言，東京同類區(qū)域軌道交通車站周邊500 m人口和就業(yè)崗位覆蓋率高達52%和78%。特別是位于城市外圍的軌道交通車站，覆蓋的人口和就業(yè)崗位規(guī)模不足以支撐客流的現(xiàn)象更為突出。作為土地與交通協(xié)同發(fā)展水平最高的城市上海、深圳都面臨這一問題：2022年上海5個新城的軌道交通車站600 m半徑覆蓋的人口和就業(yè)崗位比例僅為15%和18%；深圳前20%(60座)的車站承擔了全市一半客流(約435萬人次·d-1)，后20%車站(主要分布在外圍圈層)僅承擔全市客流的4%(約34萬人次·d-1)。在僅有一兩條城市軌道交通線路的城市，這一問題更加突出，平均每站每天進站僅一兩千人次(見圖12)。

圖12 中國城市軌道交通車站平均日進站客流量分布

資料來源：根據(jù)文獻[7]數(shù)據(jù)繪制。

如上文所述，實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略無疑應將引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具放在重要位置，亟須強化多方式統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展：

一是建立跨交通方式的統(tǒng)籌發(fā)展機制，不再局限于城市軌道交通、公共汽電車等有限的交通方式，將定制公交、出租汽車、共享單車(電單車)等個性化、“門到門”方式，與定線定點的大運量公共交通方式結(jié)合共同構(gòu)建服務網(wǎng)絡，處理好各種公共交通方式之間以及公共交通與其他交通方式的協(xié)同融合關(guān)系。

二是針對已有城市軌道交通運營的城市，應進一步加強統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮城市軌道交通與公共汽電車的各自優(yōu)勢，促進兩者的協(xié)同互補與錯位發(fā)展。通過持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化公共汽電車線網(wǎng)，彌補城市外圍軌道交通覆蓋盲區(qū)，兼顧冷僻地區(qū)線路的覆蓋和基本運營服務，同時在與城市軌道交通走廊高度重合的通道內(nèi)，對公共汽電車科學削減線路、壓縮運力、大幅降低因重合導致的低效里程(見圖13)。

圖13 深圳城市軌道交通線路與公共汽電車客流走廊的重疊特征

3）對綠色交通的認知存在誤區(qū)。

綠色交通是一項系統(tǒng)工程，載運工具的綠色集約特性不能等同于交通方式的綠色化。載運工具運行過程中，每人公里運行對應的能耗和碳排放通常被用于評估交通方式的綠色化水平。幾年前，上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院、同濟大學等科研院所就城市軌道交通與小汽車的單位人公里能耗和碳排放的情況開展了專題研究，研究結(jié)論表明：將軌道交通單位人公里能耗和碳排放與小汽車進行對比，上海市中心城區(qū)城市軌道交通客運量按3.5萬乘次·h-1考慮，城市軌道交通與小汽車的單位能耗水平比值約為1:10；中心城區(qū)外圍及郊區(qū)客運量降至1.0萬乘次·h-1，對應關(guān)系僅為1:2；在城市邊緣地區(qū)城市軌道交通客運量0.25萬乘次·h-1，城市軌道交通能耗已經(jīng)高于小汽車。盡管涉及的內(nèi)容較復雜，但有個基本認識是同一線路不同區(qū)間客流量差別影響碳排放效率。之后綜合分析多項因素提出：當?shù)罔F客運強度小于0.3萬~0.4萬人次·d-1·km-1時，城市軌道交通比小汽車的能耗和碳排放還要高[34]。這一研究表明，城市軌道交通不是天然的綠色交通方式，其是否“綠色”還取決于區(qū)間的客流量情況等諸多因素?？v觀已運營城市軌道交通的50多座城市，有36座(約占67%)城市的軌道交通網(wǎng)絡平均客運強度低于0.5萬人次·d-1·km-1(見表1)。即使在超(特)大城市，不同城市軌道交通線路間、同一線路的不同區(qū)間和時段也存在顯著差異。公共汽電車也同理。由此認為，僅依靠公共交通設施運力的增供不等同于發(fā)展綠色交通，只有吸引更多人乘用大運量公共交通工具出行、提升城市公共交通整體效能，才是實現(xiàn)綠色出行的關(guān)鍵途徑。

表1 2022年中國內(nèi)地城市軌道交通客運強度的里程統(tǒng)計

資料來源：文獻[3]。

提升公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施 整體效能的建議

1 凝聚共識——以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能

堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略是提升城市公共交通整體效能的關(guān)鍵。中國仍然處于城鎮(zhèn)化進程之中，未來預計將有70%以上人口生活在城市。城市主體形態(tài)是城市群內(nèi)的大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，超(特)大城市和區(qū)域中心城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是時代要求。讓城市居民更加宜居、宜業(yè)、安全是現(xiàn)代化城市建設的重要標志。中國式現(xiàn)代化對城市和城市交通提出新要求，需要用戰(zhàn)略的眼光解決現(xiàn)實問題，應堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略不動搖，并充分把握現(xiàn)代化信息技術(shù)為這一戰(zhàn)略落實帶來的重大機遇，奮力提升政府的基礎公共服務能力與水平。為此，特別要強調(diào)三點：

1）討論城市公共交通內(nèi)涵的目的是提升城市公共交通整體效能。

基于對城市公共交通內(nèi)涵的共識，城市政府可以統(tǒng)籌各類出行服務，提升城市的基礎公共服務水平，引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量城市軌道交通和公共汽電車。鑒于城市道路資源稀缺的特點，城市政府要鼓勵公共汽電車企業(yè)開展定制公交服務，尤其選用小型公共汽車提供需求響應式服務。要把握好具有個性化交通工具特點的出租汽車的規(guī)模，更多地服務于居民的特殊需求。要規(guī)范共享單車停車秩序，落實共享單車企業(yè)的責任。

2）建設現(xiàn)代化城市公共交通的服務體系必須因地制宜。

城市交通問題與城市的規(guī)模、定位、區(qū)位差異、形態(tài)特征、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等直接關(guān)聯(lián)。超(特)大城市和符合建設城市軌道交通的城市，形成和完善與城市定位和形態(tài)相協(xié)調(diào)的城市軌道交通網(wǎng)絡仍是主要任務。在按規(guī)劃有節(jié)奏地把握建設進度的同時，針對城市軌道交通車站周邊集聚程度低的地區(qū)，城市政府要統(tǒng)籌與公共汽電車線路布局的關(guān)系以增強整體效能，還要協(xié)調(diào)各部門研究在城市更新行動中提高城市軌道交通車站客流吸引力的工程措施。

3）充分認識公共汽電車在實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略中具有舉足輕重的作用。

公共汽電車交通的特點是利用現(xiàn)有道路資源由公共汽電車企業(yè)提供服務，成本相對低、輻射面廣，服務方式多樣靈活。當前城市公共汽電車運營困難重重，可以運用信息化技術(shù)提供按需響應式交通服務。各地都有實踐經(jīng)驗，關(guān)鍵是按照普惠性非基本公共服務供給原則，將企業(yè)確立為實施主體，政府為監(jiān)督部門，建立區(qū)域特許經(jīng)營制度，明確政府職責和企業(yè)責任，明確各方權(quán)利和義務，包括服務收費定價機制和服務水平考核標準等。

歸納起來講，提升城市公共交通整體效能，要全面落實好公交優(yōu)先戰(zhàn)略。具體要求是遵循普惠性非基本公共服務供給原則，處理好企業(yè)和政府關(guān)系，融合協(xié)同多種公共交通方式來提供服務。具體包括：

①城市政府主導的公共交通服務是城市基礎公共服務的重要方面。服務的供給要符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和社會需求，服務水平的衡量標準是讓城市居民出行優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具。

②從全出行鏈服務供給上看，公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施要提升集約式服務供給和多元化、個性化公共交通服務供給相結(jié)合的總體服務水平。

③公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施體系的骨干是大運量公共交通工具承擔的服務，主要指公共汽電車系統(tǒng)和城市軌道交通系統(tǒng)(符合建設條件城市)所構(gòu)成的服務網(wǎng)絡。充分發(fā)揮整體效能的關(guān)鍵是骨干公共交通服務網(wǎng)絡與城市職住關(guān)系的布局，還涉及“最后一公里”服務方式和骨干公共交通網(wǎng)絡節(jié)點的換乘效率。

④在引導居民優(yōu)先選擇乘用大運量公共交通工具的同時，從城市公共資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，正確對待個性化出行需求。要提升基本生活服務能力，可結(jié)合必要的政策措施，引導居民降低私人小汽車的使用強度。支持和規(guī)范社會組織和市場主體，提供讓居民有條件選擇與個人支付能力相適配的出行服務，包括共享單車、出租汽車、定制公交等，形成完整的城市公共交通服務鏈，以服務城市居民的特定出行需求。例如，疫情期間和夜間等特定時間大運量公共交通服務未覆蓋的地區(qū)，老年人、殘疾人等特殊人群的“門到門”出行服務等。這些服務都是城市公共交通服務的重要組成方式。城市政府的職責是從數(shù)量上調(diào)控、服務質(zhì)量上監(jiān)管。

⑤大運量公共交通工具提供的服務也要充分發(fā)揮市場機制的作用，研究票價定價機制和實施特許經(jīng)營制度，規(guī)范政府補貼資金，尤其是要著重發(fā)揮骨干公共交通企業(yè)自主經(jīng)營能力。⑥應當采用行政法規(guī)和地方法規(guī)形式，以制度建設來保障公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實施。

2 規(guī)劃創(chuàng)新——因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動

公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實施途徑因城市而異，是各城市在國土空間、財政資金等多重約束下，針對自身發(fā)展階段和突出矛盾制定的多種交通方式相協(xié)同、多個相關(guān)部門間具有普遍共識的統(tǒng)一行動部署。城市政府應在組織制訂實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動規(guī)劃(以下簡稱“行動規(guī)劃”)中發(fā)揮關(guān)鍵主導作用。

首先，作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要組成部分，行動規(guī)劃的制定應本著尊重歷史、因地制宜、科學創(chuàng)新的原則，圍繞城市公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵框架，聚焦改善城市交通運行、提高土地效能、有序推動城市更新，引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具出行。

其次，行動規(guī)劃應全面突破傳統(tǒng)交通規(guī)劃理論方法，堅持多學科交叉與系統(tǒng)論思維，貫穿規(guī)劃、建設、運維、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)，將系統(tǒng)全生命周期的經(jīng)濟可持續(xù)、社會可持續(xù)、財政可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、安全可持續(xù)等納入技術(shù)框架。

再次，針對不同規(guī)模的城市，堅持因地制宜、因勢利導，避免過高標準、過度超前。對于超(特)大城市和中心城市而言，應構(gòu)建以城市軌道交通為骨干、公共汽電車為主體、中小運量和個性化服務公共交通為支撐的城市公共交通體系。對于大城市和中小城市而言，應堅持公共汽電車的主體作用，在已獲批的城市總體規(guī)劃(或國土空間規(guī)劃)框架下確定交通走廊，采用與地方財政預算相適配的制式建設快速公共交通系統(tǒng)。鼓勵都市圈內(nèi)毗鄰城市(鎮(zhèn))開行跨區(qū)域公共汽車，積極推動都市圈中心城市各類功能向周邊城鎮(zhèn)、節(jié)點新城(鎮(zhèn))延伸，促進包括就業(yè)、醫(yī)療、文化等各類資源外溢。具體行動規(guī)劃方案中，應高度重視樞紐和場站的高質(zhì)量建設，充分發(fā)揮其在提升公共交通整體服務水平、引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具中的作用。

3 市場主體——充分發(fā)揮公共交通運營企業(yè)的市場主體作用

堅持有為政府與有效市場相結(jié)合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。其關(guān)鍵是政府要探索建立符合城市發(fā)展水平的城市公共交通服務收費標準(價格)機制和特許經(jīng)營制度，鼓勵骨干公共汽電車企業(yè)提升綜合服務能力。企業(yè)應更加堅定深化改革的決心，在解決企業(yè)財務的可持續(xù)和政府財政的可持續(xù)問題上要主動作為，改變企業(yè)經(jīng)營理念和運行組織方式。超(特)大城市的公共汽電車企業(yè)應當主動創(chuàng)新服務項目和服務方式，將協(xié)同提高城市軌道交通企業(yè)效益和提高公共汽電車企業(yè)效益相結(jié)合。進入信息化時代，要支持服務于居民出行的平臺公司創(chuàng)新服務項目，規(guī)范經(jīng)營行為。公共汽電車企業(yè)應充分借助信息化技術(shù)，創(chuàng)新出行服務組織模式，通過資產(chǎn)互持，設施互通，平臺共建，車輛、算力、數(shù)據(jù)等資源共享以及支付一體等一系列變革和重組，建立更加靈活的資源優(yōu)化配置能力，發(fā)展出行即服務(Mobility as a Service, MaaS)新模式。

4 政府引導——宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合

城市政府有關(guān)部門要加強調(diào)查研究，統(tǒng)籌思考宏觀調(diào)控和微觀搞活，將建設由城市政府主導的開放數(shù)字信息平臺作為重要任務，要將平臺公司和公共汽電車企業(yè)的數(shù)據(jù)資源納入政府信息平臺依法開放共享。盡早建立特許經(jīng)營制度的基礎示范文本，及時解決公共汽電車企業(yè)的合理訴求，創(chuàng)造貫徹實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的社會氛圍。

1）中央政府有關(guān)部門。

明確公交優(yōu)先戰(zhàn)略的內(nèi)涵，統(tǒng)一認識和共識。深入開展公交優(yōu)先戰(zhàn)略內(nèi)涵的討論，統(tǒng)一思想認識。無論是國務院文件，還是《城市公共交通管理條例(征求意見稿)》，都強調(diào)國家實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略以及明確具體要求。建議不應僅停留在對大運量公共交通工具運行狀態(tài)層面進行考核，亟須跳出以公共交通出行分擔率作為衡量公共交通發(fā)展水平唯一指標的局限，緊密圍繞公交優(yōu)先戰(zhàn)略的內(nèi)涵建立和完善綜合性的評價指標體系，以“門到門”完整出行鏈檢驗國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實度。

抓緊出臺引導公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施的行政性法規(guī)。轉(zhuǎn)變立法的指導思想，擺脫以行政管理權(quán)為目標的行政立法思維，組織各領(lǐng)域?qū)＜覍ι婕霸搼?zhàn)略的重大法律制度開展論證，如公眾參與的服務水平評價制度、特許經(jīng)營制度、大運量交通工具服務收費制度、經(jīng)濟可持續(xù)性論證辦法等。

2）城市政府層面。

堅持土地與交通協(xié)同發(fā)展理念，發(fā)揮大容量公共交通網(wǎng)絡在引導城市空間布局優(yōu)化中的關(guān)鍵作用。堅持給予公共交通設施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權(quán)分配優(yōu)先、財稅扶持優(yōu)先政策。

以全面提升城市公共交通整體運行效率(包括“門到門”出行效率)和效益(財政資金、設施運力等的投入產(chǎn)出效益)為目標，建立健全公交優(yōu)先戰(zhàn)略實施的后評估機制。因“市”制宜，系統(tǒng)總結(jié)、持續(xù)檢討各種公共交通方式在定位、優(yōu)先保障及政策、運營管理等方面存在的問題。結(jié)合新基建的發(fā)展，在優(yōu)先舉措和實施路徑上不斷創(chuàng)新，確保城市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策的落地并取得實質(zhì)性成效。

堅持數(shù)據(jù)驅(qū)動的公共交通資源整合與優(yōu)化。通過數(shù)字化手段推動公共汽電車網(wǎng)絡與城市軌道交通網(wǎng)絡在功能、線網(wǎng)、車站和運營等方面的協(xié)同與融合。借助現(xiàn)代信息技術(shù)，在確保充分利用道路通行能力的基礎上，在最需要公共汽電車提速的廊道推動公交專用車道的施劃和動態(tài)管理，保障公共交通路權(quán)，提升公共汽電車出行速度。以信息化催生管理變革和創(chuàng)新運營組織模式，如MaaS、預約出行等。

提升城市公共交通財務可持續(xù)能力。針對多元化的投融資模式、大運量出行服務的多元化票價機制、與未來運營服務模式相適配的監(jiān)管考評機制、與財政資金和設施運力投入產(chǎn)出效益掛鉤的公共交通財政補貼機制等開展前瞻性研究。充分發(fā)揮財政資金的引導和調(diào)控作用，支持多元市場主體(特別是公共汽電車企業(yè))參與，提高城市公共交通的整體服務水平，提升財務可持續(xù)能力。

結(jié)束語

落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵是深化改革、提升城市公共交通整體效能。在這一過程中，應進一步厘清政府的治理責任，科學權(quán)衡居民權(quán)益與城市可持續(xù)發(fā)展，從全出行鏈視角出發(fā)提升服務水平，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，以行政法規(guī)和地方法規(guī)促進協(xié)同治理。在推動城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過程中，應進一步凝聚共識，以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能；積極促進規(guī)劃方法創(chuàng)新，因地制宜制定公交優(yōu)先戰(zhàn)略提質(zhì)行動；始終堅持有效市場與有為政府相結(jié)合，充分發(fā)揮公共交通運營企業(yè)的市場主體作用；全面強化政府引導，將宏觀調(diào)控和微觀搞活相結(jié)合。以理念、內(nèi)涵、方法的系統(tǒng)性變革實現(xiàn)新時期公共交通的高質(zhì)量發(fā)展。

　　注釋：

　?、佟?ldquo;十四五”公共服務規(guī)劃》中描述：非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發(fā)供給不足的公共服務，政府通過支持公益性社會機構(gòu)或市場主體，增加服務供給、提升服務質(zhì)量，推動重點領(lǐng)域非基本公共服務普惠化發(fā)展，實現(xiàn)大多數(shù)公民以可承受價格付費享有。

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