城市公共交通是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是城市生產(chǎn)和生活的第一道工序。近年來(lái)，隨著全國(guó)各地對(duì)公共交通服務(wù)的要求不斷提升，市民公交滿意度卻有止步不前的趨勢(shì)，迫使政府尋求新的管理模式，促進(jìn)公交服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升。新加坡作為國(guó)際公認(rèn)的“公交都市”，是城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展的樣板和楷模。新加坡政府與時(shí)俱進(jìn)的改革魄力和服務(wù)為民的管理思維，以及政府購(gòu)買公交服務(wù)等市場(chǎng)化方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)城市公共交通的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

　　一、新加坡公共交通發(fā)展歷程

　　(一)第一階段：政府不干預(yù)，市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展

　　1925年成立的新加坡動(dòng)力公司(STC)成為主要的公共交通運(yùn)營(yíng)公司，而政府很少關(guān)注公交事務(wù)。在郊區(qū)，有一些個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)很多零散的公共汽車業(yè)務(wù)，后來(lái)逐漸發(fā)展為11家由華人運(yùn)營(yíng)的小型公交公司。20世紀(jì)70年代初，新加坡有11家公交公司經(jīng)營(yíng)117條線路，每家公司服務(wù)于不同區(qū)域，沒(méi)有任何票價(jià)、路線或時(shí)間表的統(tǒng)一規(guī)定，公交服務(wù)質(zhì)量非常落后。

　　(二)第二階段：政府強(qiáng)力干預(yù)，市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)

　　由于認(rèn)識(shí)到公交服務(wù)提高的重要性和私人小企業(yè)經(jīng)營(yíng)公交企業(yè)的困難，政府開始干預(yù)公交發(fā)展事務(wù)。1971年，政府強(qiáng)制性地將11家小型公交公司合并成為3家大公司。1973年，政府進(jìn)一步將這3家公司整合，成立了新加坡巴士公司(SBS)，并于1978年在新加坡證券交易所上市。1982年，第2家巴士運(yùn)營(yíng)公司(TIBS)成立，以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。1987年，第1家城市軌道交通公司(SMRT)開始運(yùn)營(yíng)。

　　(三)第三階段：政府宏觀調(diào)控，市場(chǎng)相對(duì)有序競(jìng)爭(zhēng)

　　2001年，SMRT公司收購(gòu)了TIBS公司的公交運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，成立了SMRT巴士公司，TIBS公司成為SMRT的下屬公司。2003年，SBS公司也開始經(jīng)營(yíng)軌道交通運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，并改名為SBS transit公司。這兩家公司成為目前新加坡的兩大公共交通運(yùn)營(yíng)商，都經(jīng)營(yíng)軌道交通和公交，形成了一家企業(yè)(SBS)公交強(qiáng)、軌道弱，另一家企業(yè)(SMRT)軌道強(qiáng)、公交弱，兩家相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)且相對(duì)有序競(jìng)爭(zhēng)的格局。

　　(四)第四階段(即現(xiàn)階段)：兩家國(guó)有企業(yè)獨(dú)大，壟斷市場(chǎng)，服務(wù)質(zhì)量提升十分有限

　　新加坡在經(jīng)歷了近10年人口的快速增長(zhǎng)帶動(dòng)了地鐵的快速建設(shè)，兩家獨(dú)大的壟斷性企業(yè)公交服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率的提升速度已經(jīng)十分有限;而且人口的快速增長(zhǎng)使得市民對(duì)公共交通提出更高的要求，市民對(duì)公交滿意度呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，新加坡政府不得不尋求新的管理模式促進(jìn)公交服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升。自2008年，新加坡政府開始研究公共交通運(yùn)輸采用外包模式的英國(guó)倫敦、韓國(guó)首爾和法國(guó)巴黎等經(jīng)驗(yàn)以求尋找改革方向，并采用競(jìng)標(biāo)方式把有利可圖和盈利較低的線路“捆綁”起來(lái)供業(yè)者投標(biāo)經(jīng)營(yíng)。因此，2014年在原來(lái)兩大企業(yè)壟斷的公交經(jīng)營(yíng)期限到期后，將其中的部分公交服務(wù)進(jìn)行服務(wù)外包，將原有的市場(chǎng)主導(dǎo)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N公司合營(yíng)的體制。此次改革，新加坡政府希望通過(guò)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)整體提高公共交通的服務(wù)素質(zhì)。

　　二、新加坡政府購(gòu)買公交服務(wù)改革模式的核心問(wèn)題研究

　　(一)厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，合理地將政府與企業(yè)的社會(huì)職責(zé)分開

　　在新加坡這次公交改革的探索中，可以發(fā)現(xiàn)其改革的核心思想是轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)全球競(jìng)標(biāo)方式發(fā)揮市場(chǎng)在配置公共交通資源方面的基礎(chǔ)性作用，并通過(guò)合同、合約等方式明確政府的“管理”職責(zé)和企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)”職責(zé)，政府與企業(yè)各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。政府職能主要包括：負(fù)責(zé)線路的規(guī)劃，負(fù)責(zé)提供場(chǎng)站、樞紐、車輛等基礎(chǔ)設(shè)施，負(fù)責(zé)提供車隊(duì)管理系統(tǒng)等運(yùn)營(yíng)所需設(shè)備，負(fù)責(zé)設(shè)定最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，負(fù)責(zé)向運(yùn)營(yíng)商支付固定的服務(wù)費(fèi)，負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行監(jiān)管與獎(jiǎng)懲考核，實(shí)現(xiàn)對(duì)公交事務(wù)進(jìn)行有效的管理。運(yùn)營(yíng)商職能則主要包括：負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營(yíng)及管理，負(fù)責(zé)所租賃資產(chǎn)的維護(hù)，負(fù)責(zé)做好人力、安保、乘客服務(wù)等內(nèi)部管理工作，負(fù)責(zé)按照合同約定以及政府設(shè)定的路線、標(biāo)準(zhǔn)，以最少的投入向社會(huì)提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

　　(二)區(qū)分行使主體，將資產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)分開

　　按照現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使主體即所有者和經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是分離的。以新加坡第一次招標(biāo)為例，3個(gè)公交樞紐站、380輛車以及車隊(duì)管理系統(tǒng)等資產(chǎn)都由政府來(lái)提供，是政府的公有資產(chǎn)，而公交運(yùn)營(yíng)商則可以通過(guò)租賃的方式使用政府提供的車輛和運(yùn)營(yíng)所需的設(shè)備，對(duì)公交線路進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。這種方式其實(shí)就是通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)以公交場(chǎng)站、樞紐、線路等公共交通資源進(jìn)行資本化的市場(chǎng)運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)這些資源在結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、公共交通服務(wù)的提升及促進(jìn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)按照政府購(gòu)買公共交通服務(wù)的思路，實(shí)施票款收入和成本支出分開核算

　　新加坡政府作為購(gòu)買主體，采用公開招標(biāo)的政府采購(gòu)方式確定運(yùn)營(yíng)商，再按照合同管理要求，與運(yùn)營(yíng)商簽訂合同，明確所購(gòu)買公交服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、服務(wù)費(fèi)支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考核。運(yùn)營(yíng)商則須嚴(yán)格履行合同義務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量，對(duì)應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)、管理和租賃維護(hù)等費(fèi)用進(jìn)行細(xì)致、精準(zhǔn)的成本核算并報(bào)價(jià)，既要保證滿足政府要求，又能保證運(yùn)營(yíng)商不致虧損，并由政府支付固定的服務(wù)費(fèi)，但營(yíng)業(yè)所得的票款等收入則全部歸屬政府。這種購(gòu)買方式，其實(shí)就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把應(yīng)由政府來(lái)向社會(huì)公眾提供的公交服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備一定資質(zhì)、條件的運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

　　(四)建立一套系統(tǒng)科學(xué)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

　　政府作為公交運(yùn)營(yíng)的購(gòu)買者，制定了科學(xué)的考核框架，以此來(lái)考核運(yùn)營(yíng)商服務(wù)。新加坡政府對(duì)運(yùn)營(yíng)商的考核指標(biāo)包括：服務(wù)的可靠性、首末班車的準(zhǔn)點(diǎn)率、車輛維護(hù)、公交樞紐和場(chǎng)站維護(hù)、票務(wù)系統(tǒng)維護(hù)。根據(jù)對(duì)運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估，給予運(yùn)營(yíng)商最高10%的年度服務(wù)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，以及最高10%的年度服務(wù)費(fèi)懲罰(見(jiàn)表1)。通過(guò)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立，激勵(lì)運(yùn)營(yíng)商為乘客提供更加可靠的公交服務(wù);對(duì)運(yùn)營(yíng)商維護(hù)資產(chǎn)不符合要求的進(jìn)行懲罰，以保障政府資產(chǎn)，并保障公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)不受影響。

　　表1新加坡政府購(gòu)買服務(wù)考核的獎(jiǎng)懲機(jī)制

　　三、新加坡公交改革模式對(duì)我國(guó)城市公交改革的啟示

　　結(jié)合當(dāng)前國(guó)家改革發(fā)展和城市公共交通發(fā)展面臨的新形勢(shì)，新加坡公共交通運(yùn)營(yíng)管理改革的成功實(shí)踐具有重要的借鑒意義。

　　(一)總體而言，我國(guó)城市公交的發(fā)展階段與新加坡公共交通發(fā)展歷程基本相似

　　20世紀(jì)20年代，我國(guó)城市公共交通企業(yè)多以官辦或商辦為主，規(guī)模小、車輛舊、服務(wù)能力低，城市公共交通總體發(fā)展十分緩慢。1949年～1978年，我國(guó)處于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，城市公共交通行業(yè)實(shí)行由政府直接投資、國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，這種體制導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)上的依賴性，管理水平落后，城市公共交通運(yùn)力利用低效，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，服務(wù)質(zhì)量難以保證。20世紀(jì)80年代開始，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，各城市開始逐步放開公共交通行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，逐步開放公交市場(chǎng)和進(jìn)行國(guó)有公司改制，但是由于沒(méi)有明確的公共交通市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，城市公共交通在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了城市公共交通整體效率的發(fā)揮。2004年至今，國(guó)家提出了公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，許多城市的公交市場(chǎng)化改革被叫停，上海、北京等城市重新回歸幾家國(guó)有企業(yè)壟斷市場(chǎng)的局面。

　　這種局面與新加坡改革前所處階段基本相似，如何打破這種局面，合理優(yōu)化公共交通資源配置，持續(xù)提升公共交通服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率，是值得我們思考的問(wèn)題。

　　(二)建立合理的公交運(yùn)營(yíng)模式，必須從政府、企業(yè)、乘客三個(gè)角度兼顧考慮，明確各自的權(quán)利和義務(wù)

　　政府層面，首先要落實(shí)“政府調(diào)控、市場(chǎng)運(yùn)作”的特許經(jīng)營(yíng)、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度，公共交通作為有限開放的市場(chǎng)資源，也必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。其次，要明確政府和企業(yè)的職責(zé)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府管理與企業(yè)運(yùn)營(yíng)的有效分離，在城市公共交通系統(tǒng)中，政府是普遍服務(wù)義務(wù)的承擔(dān)主體，企業(yè)是依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立主體，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)政府在宏觀決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)等方面的職能，而將運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等具體職能交由企業(yè)執(zhí)行。企業(yè)層面，作為公交服務(wù)具體的提供者，應(yīng)按照協(xié)議要求提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，公交企業(yè)更應(yīng)清楚了解其運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成，有效實(shí)現(xiàn)成本規(guī)制，同時(shí)公交企業(yè)要公開透明其經(jīng)營(yíng)收支狀況，作為獲取財(cái)政補(bǔ)貼、政府調(diào)整票價(jià)的基本依據(jù)。乘客層面，要承擔(dān)獲取公交服務(wù)的成本，在乘客經(jīng)濟(jì)能力承受范圍內(nèi)，結(jié)合公交運(yùn)營(yíng)實(shí)際成本，建立公共交通票價(jià)整合收費(fèi)或調(diào)整機(jī)制。

　　(三)推動(dòng)政府購(gòu)買公共交通服務(wù)改革是我國(guó)城市公共交通可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)

　　近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))等文件。2016年2月財(cái)政部、交通運(yùn)輸部《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)建〔2016〕34號(hào))明確提出：城市公共交通運(yùn)輸服務(wù)作為服務(wù)事項(xiàng)之一，可通過(guò)政府購(gòu)買方式，逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)。因此，城市公共交通領(lǐng)域?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)已然成為發(fā)展趨勢(shì)，可以更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，推進(jìn)城市公共交通體制機(jī)制改革，提升公交服務(wù)質(zhì)量和乘客滿意度。目前，我國(guó)許多大中小城市都在積極探索政府購(gòu)買公交服務(wù)的體制機(jī)制改革，例如佛山、東莞市鳳崗鎮(zhèn)、承德市寬城縣等推行以“線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)采購(gòu)”為核心的模式，深圳、青島、杭州等城市推行以“成本規(guī)制補(bǔ)貼”為核心的模式，重慶、廣州、荊州等城市推行以“財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)資金”為核心的模式。